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消息称铁路改革重归网运分离已进高层讨论阶

2018-09-21 09:24:00

消息称铁路改革重归运分离 已进高层讨论阶段

被讨论多年的铁路系统改革终于进入破冰阶段。

近日,北京某律师事务所律师向《中国经营报》透露,“在铁路系统改革的方向问题上,国家已初定意向,国家有意将铁路建设和经营分开,即铺设铁路仍由铁道部来负责,而铁路运营、车站建设以及机车部分则允许民营资本进入,以提升现有铁路系统的运营效率。”

目前,这一改革方向已传达到铁路系统的地方路局,由地方路局探索具体的改革路径及可行的方案,而上述律师受地方路局邀请为其提供方案。律师的介入,暗示铁路改革已经开始进入落地阶段。

来自铁路系统的消息人士则告诉,“关于铁路改革的方案虽已进入高层讨论阶段,但到真正落地实施恐怕还需要一段时间,地方路局的探索某种意义上是在为改革方案的细化做更详细的论证。”

探索也好,论证也好,千呼万唤的铁路系统改革总算有了实质性的进展。

融资渠道不做任何限制

值得注意的是,铁路改革的呼声虽然由来已久,但支持者大部分为铁路系统外部人士,这也导致多年来的铁路改革大都是“雷声大,雨点小”。近两年来,随着铁道部负债率的上升以及中央政府投入的减少,进行改革以方便社会融资逐渐成为了一种内生式力量。

正是这一力量,让长期封闭的“铁老大”向外界敞开了一个缺口。

根据最新公布的数据显示,截至2012年3月31日,铁道部总负债为24298亿元,负债率升至60.62%。然而,仅仅9个月以前,铁道部总经济师余邦利回答媒体提问时还表示,“到2010年底,铁路的资产负债率应该在57%,资金是有保障的。”

事实上,铁道部资金紧张的另一个重要原因是中央政府投入在减少,2011年铁道部的建设资金已经从2010年的7000亿元下降到4690亿元,今年将进一步下降为4060亿元。

与中央政府投入一同减少的,是来自商业银行的贷款。多家商业银行信贷部负责人向表示,“银行已经决定不再给铁路发放信用贷款,抵押贷款也要谨慎。”

加上票据融资的不理想,铁道部债务性融资的投融资模式正走入瓶颈,中国铁路建设投资公司(下称中铁投)开始走向前台。

今年以来,中铁投动作频频,陆续持有了铁道部转交的多条主要快速铁路线的股权,包括广深港、沪昆铁路等。

知情人士向表示,“铁道部的意图很明显,就是借助股权融资的模式向社会募集资本,以此来解决资金不足的问题。过去中铁股曾有过以京沪高铁4.537%股权挂牌融资60亿元的实例,未来不排除中铁投以广深港等线路的股权进行融资。”

中铁投公司的简介显示,“融资工作是中铁股的核心业务之一,为更好地实施《中长期铁路规划》,推出铁路跨越式发展,铁道部积极贯彻落实《国务院关于投资体制改革的决定》,按照政府主导、多元投资、市场运作的原则,努力构建多元化投资主体,建立市场化融资机制,拓宽筹融资渠道,积极吸引地方政府、企业以及民间、境外等资金参与铁路建设。”

这意味着,中铁投的融资渠道甚至没有做任何限制,包括地方政府、企业以及民间、境外资本均可以参与。

然而,即使如此,中铁投却难以独自承担铁道部数千亿元的资金缺口。中铁投官方站显示,中铁投注册资本金1086亿元,其以铁路线股权向社会融资,由于一条铁路线资产投资高达数千亿元,百分之几的股权就是数十亿元的规模,小规模的社会资本很难介入。

与此同时,有实力的社会资本,在铁道部长期封闭、自成系统的核算体系之下,往往也望而却步。

据接近铁路系统高层的内部人士刘凯(化名)向透露,“数年前,某保险基金曾经要求给机会进入铁路系统,然而到了双方第三轮、第四轮谈判的时候,该保险基金已经决定只做象征性投入。”

的确,一个典型例证是,2006年,国家开始允许保险资金、养老基金、社保基金投资铁路,可是在全长约1318公里,拟投资2209.4亿元的京沪高速铁路建设中,社保基金的出资却只有100亿元。

刘凯为铁道部引见的另外一家美国基金,在与铁道部高层沟通之后则直接表示,“铁路系统的核算不严格、不科学、不标准,根本没办法算账。”

刘凯甚至引述铁道部总经济师余邦利几年前的感叹,“铁道部每年近万亿元资本投下去,这是多少钱呵,但由于缺少市场化的投资主体,境外资本根本无法进入。”

事实上,这个市场化的投资主体,是没有决策权的少数股东能够获得投资收益的有力保证。如果投资主体不能真正市场化,少数股东的投资收益就难于保证,这也正是社会资本进入铁路体系的最大隐忧。

这意味着,如果不能在制度上做深入改革,因为外界的不了解和不信任,铁路少数股权的项目融资,在对外谈判上还会步履维艰。与此同时,铁道部在吸引外部投资时,能否让出控制权或决策权也正成为一个焦点问题。

对于社会资本来说,如果没有决策权,投出的钱就相当于给决策者把玩;而让出决策权,在铁道系统则属于伤筋动骨的事情。

显然,在民资或者称社会资本进入的方式上,铁道部面临两个亟须解决的问题:第一:如何建立透明化、市场化的制度取信社会资本;第二,确定哪些领域可以放弃决策权、控制权,以吸引社会资本,以将主要资金聚焦于关键领域。

而这两个问题的解决,直接关系到铁道部的体制改革,同时也直指自身改革的方向民营资本进入的领域。

运营采用市场定价模式

按照中央确定的改革意向,将铁路建设和经营分开,即铺设铁路仍由铁道部来负责,而铁路运营、车站建设以及机车部分则允许民营资本进入,以提升现有铁路系统的运营效率。

中银律师事务所张铮律师对此表示,“民营资本进来,运营会采用市场定价的模式,资源配置会更为合理,民营资本受到国家政策的扶持,运营会更为有效率。”

但是,即使是铁路运营、车站建设及机车部分的向民资开放,也依然潜存着诸多的问题和障碍。

事实上,这种障碍,在几年前就已经凸显了出来。2005年7月,铁道部出台了《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》,铁路建设、客货运输、运输装备制造与多元化经营四大领域向非公资本全面开放,同时制定了七条具体的扶持措施。

巧合的是,2004年,成立于1994年的中铁建设开发中心正式更名为中国铁路建设投资公司(简称中铁投),并将主要业务锁定在承担铁路项目股权融资。此后,“新36条”鼓励民间资本参与铁路干线、铁路支线、铁路轮渡以及站场设施的建设,允许民间资本参股建设煤运通道、客运专线、城际轨道交通等项目;探索建立铁路产业投资基金,积极支持铁路企业加快股改上市,拓宽民间资本进入铁路建设领域的渠道和途径。

然而,实际情况却是,只有那些满足自身的铁路运输需求而自行投资建设的铁路,以及因为“有关系”而承包到一些支线的公司获得了不错的盈利之外,其他项目的盈利能力仍有待观察。

刘凯告诉,“铁路运营,核算是一个大的问题,因为直接关系到能否赢利。在当前的铁路管理体制下,运营被分割成很多条块,比如机车段负责车头,客运段负责车上的服务,电务段只负责用电问题,车辆段只管车辆的维护,车站又只管站内的事情,他们既独立核算,又以路局为单位进行核算,在核算体系上就不清楚

消息称铁路改革重归网运分离已进高层讨论阶

。”

“举例来说,火车头这一块的利润,往往跟部里所发放的油资的标准有关,发的多,节省下来的就多,利润也就多。”

在刘凯看来,即使铁路向民资放开运营,有些环节也是不能开放的,比如车务、供电、车辆,以及调度等。

“事实上,国外铁路私营化过程中是出现过很多问题,以当年英国为例,私营化导致经营者以追求利润最大化为目标,不断削减检修成本,将需要进行定检,比如大中检改成小检,小检则能省则省。”刘凯说。

曾经参与审计铁道部的李华(化名)则告诉,“铁路运营承担了大量的社会,比如农用物资的运输,比如救灾物资的运输等,国家都规定有较低的价格,社会资本进入后,这些问题如何解决需要妥善安排。”

与此同时,铁路运输还涉及军用物资,与国家安全相关,如何在民营化过程中协调处理好这方面的也是不容忽视的重要内容。

对于运分离的探讨,刘凯认为,“除非是一张封闭式的,可以分出某一部分的运营,对于目前全国一张来说,运分离是一个艰巨的挑战。”

不仅如此,刘凯向透露,“在中国大规模发展高铁的背后,有一个问题一直被隐藏了下来,这就是如何防止铁路沿线农民穿越的问题。这个问题能否解决,直接关系到高铁民营化的问题。”

“实际情况是,高铁穿越农村,往往将农民的住宅和农地分了开来,农民住在一边,而农地在另一边,铁路不可能随处开凿涵洞,只能几公里一个,但这对农民来说,他们不可能愿意绕行几公里去农地。”刘凯说。

“在普通列车时代,火车的制动距离为800~1200米,农民穿行铁轨还可以目测反应,不会出现太多的事故,但对于高铁来说,制动距离却长达3000米,这样的距离,不仅仅是人无法反应,就是鸟都反应不过来,这也就是动车组沿线有鸟死亡的原因。”他认为。

“对于这一问题,在刘志军时代,对于几万公里的线路,采取了人盯人的策略,出动大批铁路公安组成护卫队进行护路,耗费了大量成本,所幸没出什么大问题,然而这个遗留问题将一直成为高速铁路的一颗定时炸弹。”刘凯表示。

刘凯认为,对于社会资本来说,投资高速铁路的运营是一个风险极大的事情,无论是从技术上,还是从路结构上,抑或管理水平上都有很多问题。

除了铁路运营之外,在车站建设方面,民资的进入也依然面临重重障碍。

张铮律师告诉,“民资进入的本意是提升铁路资产的运营效率,要达到这一目的,就要采取市场化配置资源的方式,民资就要取得决策权,然而,这往往意味着,原来负有行政职务的当权者就要让权。”

“举例来说,以一个省级火车站的站长为例,他的职务可能是一个司局级,火车站民营化后,这个站长的职务如何处理,由于行政职务往往是不能用钱能弥补的,这就是一个问题。”

“所以,铁路系统向社会资本开放,产权关系的理顺是表层,更重要的是产权关系背后人员的安置问题,这里面隐含着不容忽视的利益冲突问题,是阻碍铁路改革的一个重大问题。”张铮表示。

事实上,这种利益分配问题在盛光祖时代依然突出,“由于铁路系统近亲繁殖严重,路局关系复杂,盛光祖上任以来的分权改革至今没有有效实施。”知情人士表示。

刘凯则告诉,“在铁路改革上,目前只有两块可以民营化的内容,一是支线承包,二是货场的运营。但这也需要设计科学的评价体系,目前绝大多数支线承包赚到了钱,但哪些线路能够承包,如何承包,承包的成本是多少需要科学的评价,否则容易沦为权钱交易的工具。”

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